Совершенствование государственной политики регионального развития: от ОЭЗ к территориям опережающего развития

Территории опережающего социально-экономического развития (ТОР) – это часть территории субъекта РФ, на которой устанавливается особый правовой режим ведения предпринимательской и других видов деятельности. В частности, предусмотрены льготные налоговые условия, упрощенные административные процедуры и др.

Они образуются не только в целях развития отраслей экономики и привлечения инвестиций (как особые экономические зоны, ОЭЗ), но и для создания комфортных условий проживания населения.

В отличие от существующих ОЭЗ и зон территориального развития (ЗТР), территории опережающего развития создаются под конкретных крупных инвесторов, заключивших с уполномоченным федеральным органом предварительные соглашения, определяющие вид планируемой экономической деятельности, объем инвестиций и количество создаваемых рабочих мест.

Территория опережающего развития создается на 70 лет, срок ее существования может быть продлен, что не предусмотрено в отношении особых экономических зон (они создаются на 49 лет) и зон территориального развития (срок действия – 12 лет). Заявку на создание ТОР может подать руководство любого субъекта РФ, в отличие от зон территориального развития. Перечень регионов, на которых могут быть образованы ЗТР, составляет правительство РФ.

В ТОР разрешено вести разработку месторождений полезных ископаемых и производить подакцизные товары. Подобная деятельность запрещена в ОЭЗ (за исключением производства легковых автомобилей и мотоциклов) и частично – в зонах территориального развития (запрет на производство подакцизных товаров, за исключением легковых автомобилей и мотоциклов, добычу сырой нефти, природного газа, драгоценных металлов, драгоценных и полудрагоценных камней).

О создании на территории России подобных территорий впервые заявил президент РФ Владимир Путин в своем ежегодном послании Федеральному собранию 12 декабря 2013 г.

Глава государства предложил “создать на Дальнем Востоке и в Сибири сеть специальных территорий и зон опережающего экономического развития с особыми условиями для создания не сырьевых производств, ориентированных, в том числе и на экспорт”.

В октябре 2014 г. правительство РФ внесло в Госдуму пакет из трех законопроектов, направленных на формирование территорий опережающего социально-экономического развития.

В пакет входили:

1. проект закона о территориях опережающего развития,
2. поправки в Налоговый кодекс РФ и изменения в ряд других нормативных актов;
3. изменения коснулись Гражданского и Земельного кодексов.

Федеральный закон “О территориях опережающего социально-экономического развития в РФ” был подписан главой государства 29 декабря 2014 г., документ вступил в силу 30 марта 2015 г. Согласно закону, границы территорий опережающего развития не могут совпадать с особыми экономическими зонами или зонами территориального развития в субъектах РФ.

Для каждой территории правительством устанавливается перечень видов экономической деятельности, при котором действует особый правовой режим ведения бизнеса, минимальный объем капитальных вложений резидентов, положение о применении (или неприменении) процедуры свободной таможенной зоны. В границах таких территорий разрешено создавать индустриальные (промышленные) парки.

В первые три года ТОР могут создаваться только в Дальневосточном федеральном округе и на территориях моногородов (населенный пункт с одним градообразующим предприятием) с наиболее сложным социально-экономическим положением (соответствующий перечень утверждает правительство России). Затем они будут сформированы и в других регионах страны.

Резидентами территорий опережающего развития могут стать индивидуальные предприниматели и юридические лица, заключившие с управляющей компанией соглашение об осуществлении деятельности на данной территории.

На каждой территории функционирует управляющая компания, которая создаст необходимую инфраструктуру, обеспечит предоставление резидентам таможенных, юридических и др. услуг. Компанию определяет правительство РФ, этот статус может получить акционерное общество (или его дочернее предприятие), 100% акций которого находятся в собственности государства.

Управляющей компанией ТОР в Дальневосточном федеральном округе в настоящее время является ОАО “Корпорация развития Дальнего Востока”.

Для отбора территорий и рассмотрения инвестиционных проектов при правительственной комиссии по вопросам социально-экономического развития Дальнего Востока и Байкальского региона сформирована специальная подкомиссия.

Заявки регионов на создание ТОР в моногородах рассматривает комиссия Министерства экономического развития РФ по вопросам создания и функционирования территорий опережающего социально-экономического развития на территориях моно профильных муниципальных образований РФ.

ТОР “Гуково” будет содействовать привлечению инвестиций в моногород Гуково, а также созданию новых рабочих мест, не связанных с деятельностью градообразующих предприятий. В рамках “Гуково” предварительно заявлено 22 инвестиционных проектов, реализация которых позволит к 2025 г. снизить зависимость города от градообразующих предприятий, повысить его инвестиционную привлекательность и создать до 5 тыс. постоянных рабочих мест.

“Набережные Челны” на территории одноименного города в Татарстане позволит организовать до 10 тыс. новых рабочих мест, не связанных с деятельностью градообразующего предприятия ПАО “КамАЗ”.

ТОР “Усолье-Сибирское” (одноименный город в Иркутской области) обеспечит до 5,8 тыс. новых рабочих мест (не связанных с градообразующим предприятиями ООО “Усольехимпром” и ООО “Усолье-Сибирский Силикон”). Реализации инвестиционных проектов повысит количество малых предприятий, увеличит дополнительные налоговые поступления в бюджет муниципального образования.

Решение проблем стабильного развития экономики и повышения благосостояния населения в России во многом определяется развитием сельских территорий. В нашей стране на протяжении многих десятилетий основным путем развития сельских территорий являлся узкоотраслевой аграрный подход, в том числе на территориях с ограниченными аграрными потенциалами.

Это привело к однобокому аграрному развитию сельских территорий, зачастую нерациональному размещению на них производительных сил, неразвитости социально-бытовой инфраструктуры и другим серьезным проблемам.

В сочетании с резким снижением государственной поддержки аграрного производства, сократившейся за последние два десятилетия с 24% доли в бюджете до 1%, это привело к глубокому системному кризису села.

В настоящее время наблюдается тенденция усиления государственной поддержки инновационного развития аграрного производства. Однако любая отраслевая политика, в том числе и аграрная, может полностью совпадать с целями развития сельских территорий, может частично с ними пересекаться, а может им и противоречить.

Так, высокоинтенсивное аграрное производство приводит к сокращению занятости населения. Поэтому для эффективной и сбалансированной жизнедеятельности сельских территорий данный подход требует существенного обновления и диверсификации.

В современных условиях меры по развитию аграрного производства должны быть дополнены проектами комплексного и устойчивого развития сельских территорий.

Проекты призваны охватывать, не только аграрное производство, но и лесное, водное хозяйства, местную промышленность, туризм, социально-бытовую инфраструктуру и другие виды деятельности, без развития которых неосуществимо увеличение эффективности сельской экономики и улучшение условий проживания в сельской местности.

Таким образом, переход к устойчивому развитию сельских территорий позволяет обеспечить комплексное и интегрированное решение основных проблем сельских территорий в рамках единой концепции, в центре которой находится сельских житель.

В России до настоящего времени сельские территории не являлись объектом серьезного научного изучения. Как правило, процесс развития сельских территорий отождествлялся с развитием сельского хозяйства. Однако понятия «сельское хозяйство» и «сельские территории» отнюдь не синонимы и тем более они не тождественны.

Не придание этому должного внимания этого наносит значительный урон и теории и практике государственного строительства в РФ.

Поэтому комплексное рассмотрение феномена сельских территорий представляется весьма актуальным, особенно с позиций региональной экономики и экономики природопользования, что может способствовать решению многих экономических, социальных, экологических и природ ресурсных проблем возникающих на пути возрождения, как сельской местности, так и страны в целом.

Наиболее важными составляющими общества и государства в разрезе их социально-территориальной структуры являются город (урбанизированные территории) и деревня (сельские территории). Их взаимосвязи и взаимоотношения составляют важную сторону политической, экономической и социальной жизни общества и являются одним из наиболее значимых критериев уровня социально-экономического развития государства.

Необходимо ясное представление об их роли и месте в социально-экономическом развитии России. Их изучение способствует становлению нового научного направления в региональной экономике.

Но если в РФ изучению роли городов посвящена богатейшая литература и образовалась особая ветвь знаний – городская экономика, то сельские территории оказались обделенными вниманием ученых, политиков, и управленцев и адекватная им ветвь знаний – экономика сельских территорий находится в настоящее время лишь в стадии зарождения.

Это означает, что роль сельских территорий и их место в жизни общества и государства до сих пор не оценены, что может привести к крупным просчетам в социальной и экономической политике не только в сельских регионах, но и в обществе в целом и, как следствие, – крупным социально-экономическим потерям.

В последнее десятилетие в российском обществе растет осознание необходимости целенаправленного и устойчивого развития сельских территорий. Определены многие из их проблем, и стратегии их решения.

На основе использования специальных инструментов развития сельских территорий происходит мобилизация человеческого и экономического потенциала саморазвития сельских территорий, что в конечном итоге способствует преодолению сельской бедности и повышению благосостояния населения, являющихся непременным условием перехода к устойчивому развитию, основанном на использовании собственных ресурсов и государственно-частном партнерстве.

Предложение о создании территорий опережающего развития, было внесено Президентом РФ Путиным В.В. Список, уже существующих районов, он дополнил еще рядом местностей. При этом президент выделил приоритетные направления.

В частности, особого внимания, по его словам, заслуживала удаленная от центра территория опережающего развития – Дальний Восток. В числе областей, требующих инвестирования, президент также назвал Сибирь, в частности, Хакассию и Красноярский край.

Главой государства были также предложены условия, за счет которых территория опережающего развития будет привлекательна для инвесторов. В частности, речь шла о пятилетних налоговых каникулах, льготной ставке страховых отчислений, упрощенной процедуре прохождения таможни, подключения к электросети, получения разрешений на строительство.

Кроме этого, должна быть разработана четкая программа, в соответствии с которой будет действовать территория опережающего развития. Дальний Восток требует возведения сопутствующей инфраструктуры. Эта задача будет реализовываться за счет соответствующего Фонда.

Территория опережающего развития (полное название Территория опережающего социально-экономического развития в Российской Федерации, сокращённо ТОР или ТОСЭР) – экономическая зона со льготными налоговыми условиями, упрощёнными административными процедурами и другими привилегиями в России, создаваемая для привлечения инвестиций, ускоренного развития экономики и улучшения жизни населения.

Там должны быть созданы «условия ведения бизнеса, конкурентные с ключевыми деловыми центрами азиатско тихоокеанского региона».

С 2015 года в течение трёх лет запланировано создание девяти ТОР на Дальнем Востоке также предполагается их появление в Восточной Сибири и других частях РФ: в частности, в границах моногородов и в Калининградской области.

Льготы для резидентов ТОР:

1. Налог на добычу полезных ископаемых: 0% в течение четырёх лет, с постепенным повышением до 100%.
2. Налог на прибыль: не более 5% в течение первых пяти лет, не менее 10% в течение следующих 5 лет.
3. Налог на имущество, налог на землю: может быть предусмотрено освобождение.
4. Социальные взносы: 7,6% в течение 10 лет.
5. Использование режима свободной таможенной территории.
6. Льготный режим подключения к различным объектам инфраструктуры.
7. Возможность привлечения в льготном и ускоренном порядке иностранного квалифицированного персонала.
8. Использование санитарных и технических регламентов по примеру наиболее развитых государств ОЭСР.
9. Особый порядок пользования землей.
10. Льготные ставки по арендной плате.
11. Особый порядок проведения государственного контроля и муниципального надзора.
12. Предоставление особых государственных услуг.
13. Для создания ТОР были изменены Гражданский, Градостроительный, Трудовой, Земельный, Лесной кодексы Российской Федерации.

А так же, изменения внесены в федеральные законы о законодательных и исполнительных органах власти субъектов РФ, о местном самоуправлении, о приватизации, об обязательном страховании, об иностранцах, о лицензировании, об экологической экспертизе, о таможенных отчислениях и другие законодательные акты Российской Федерации.

Территория опережающего развития, в соответствии с нормативными актами, имеет несколько иной статус, нежели особая зона.

Не допускается создание таких районов на одной местности. Как таковых отличий территория опережающего развития от ОЭЗ не имеет. Единственной, пожалуй, разницей можно считать продолжительность функционирования. Так, 20 лет должна действовать особая зона, 12 лет – территория опережающего развития.

Территория опережающего развития – это район ДВФО, на котором установлены специальные правовые режимы для осуществления предпринимательской и прочей деятельности.

Формирование этой зоны выполняется за счет федерального и местного бюджетов, а также прочих источников. Нормативным актом установлен особый порядок образования территории опережающего развития. Приморский край приобретает особый статус. В соответствии с ним определяется юридическое положение резидентов и специфика осуществления ими коммерческой и прочей деятельности.

Правовой режим Закона о территориях опережающего развития устанавливает:

• Льготные ставки по арендной плате.
• Особый порядок пользования землей.
• Льготы по налогам и страховым выплатам.
• Особый порядок проведения государственного контроля, муниципального надзора.
• Льготный режим подключения к различным объектам инфраструктуры.
• Использование режима свободной таможенной территории.
• Возможность привлечения в льготном и ускоренном порядке иностранного квалифицированного персонала.
• Использование санитарных и технических регламентов по примеру наиболее развитых государств ОЭСР.

Административный аппарат Закона о территориях опережающего развития устанавливает специфические полномочия для органов государственной власти.

В пределах районов должны действовать особые подразделения исполнительных и прочих органов (ФНС, МЧС, МВД и так далее).

За счет установления специального порядка будет повышен общий уровень администрирования региона по примеру аналогичных зон в зарубежных странах.

С 2014 года в Иркутской области, Забайкалье, на Дальнем Востоке и в Бурятии введен особый налоговый режим. Было запланировано снижение НДФЛ до 7%, налога на прибыль – до десяти. При этом в течение первых пяти лет предполагалось сделать последний нулевым.

Эксперты отметили следующие противоречия:

1. В частности, указывалось на особый налоговый режим, который должен был быть направлен на стимулирование не сырьевого экспорта.
2. Ряд правительственных мер, в свою очередь, затрагивал налог на добычу руды черного и цветного металла, угля, золота.
3. На настоящий момент не выработано единого направления.
4. Это создает определенные возможности для деятельности “групп влияния”.
5. Минвостокразвития, воспользовавшись возможностью, предложило передать в ведение государства все акции Фонда по развитию Байкальского и Дальневосточного регионов.
6. Фактически он выступает как дочернее предприятие Внешэкономбанка.
7. Таким образом, передача акций означала бы только перераспределение ресурсов.

Министерство выдвинуло предложение о формировании дополнительных институтов. В частности, речь шла об ОАО “Дальний Восток”, автономной некоммерческой организации “Агентства по поддержке экспорта и привлечения инвестиций в ДВФО”, а также АНО “Агентстве по развитию трудовых ресурсов”.

Отмечается вытеснение Минэкономразвития с территории ДВФО.

Имеющиеся ресурсы, таким образом, будут сконцентрированы в руках Минвостокразвития.

Для развития Дальневосточного региона требуется порядка 3.3 млрд. руб. Эта цифра установлена на период до 2020 года. Из нее порядка 170 млрд. руб., выделено было на 2014 год. Эксперты отмечали начало борьбы за выделяемые средства в федеральном центре.

Само же правительство отдает предпочтение на сегодняшний день Минвостокразвитию. Однако некоторые крупные государственные компании, вероятно, не хотят этого.

Одной из запланированных мер выступает трудоустройство персонала предприятий моногородов. В частности, имеются в виду сотрудники АвтоВАЗа. Кроме этого, вводится отсрочка от армии для жителей ДВФО и граждан, переехавших туда.

Теоретически, как отмечают эксперты, при воплощении всех либо хотя бы большей части предполагаемых мер Дальневосточный регион может превратиться в принципиально отличную от остальных территорию с особым административным и налоговым статусом.

Некоторые специалисты даже говорят о том, что ДВФО может стать аналогом Гонконга. Однако будет ли это реализовано на практике, пока не ясно. На настоящий момент не отмечается даже предпосылок к чему-либо, напоминающему концепцию “одно государство – две системы”.

Скептики полагают, что территория опережающего развития может так и остаться в планах, подобно нацпроектам, удвоению ВВП и прочим нереализованным программам.

Эксперты выделяют следующие положения:

• Правительство намеревается конкурировать даже с недавно образованными территориями опережающего развития в Корее, Японии, Китае.
• Представлена новая концепция по организации внебюджетного поступления средств, направляемых в Забайкальский регион и ДВФО.
• Предложено совершенствовать развитие геологоразведки, формировать терминалы и прочее.
• Высказывается мнение о создании фондов развития Дальневосточного региона и Сибири, в которых концентрировалось бы 20-25% от всей экспортной прибыли добытого сырья без ее передачи в “центр”.
• Отмечено, что для успешной реализации поставленных задач должны быть приняты стратегически концептуальные документы.
• Прозвучала идея о совершенствовании транспортной сети, на что должно было выделяться 300 млрд. руб.
• Внимание правительственных деятелей было обращено и на Магаданскую область. Так, было предложено построить незамерзающий порт на ее территории (в бухте Провидения или в самом Магадане).

Министерство транспорта начало готовить необходимые поправки в положения Налогового кодекса, которые должны предусматривать компенсации издержек портовых операторов, в случае строительства портовых пропускных пунктов, значительно ускоряющих обработку грузов.

Несмотря на предыдущие неудачи, сегодня правительство заявляет о четком намерении довести начатое до конца.

Закон о новых территориях еще требует доработок. Однако он уже определяет основные аспекты, касающиеся формирования и последующего функционирования этих районов.

Немаловажное значение имеет и деятельность аппарата управления непосредственно в ДВФО. Она должна быть направлена на содействие и поддержку государственных мер.

При совместной работе всех заинтересованных ведомств и министерств, предпринимателей и граждан больше вероятности добиться успеха в более сжатые сроки.

Основной задачей сегодня, наряду с привлечением инвестиций, считается обеспечение населения работой. Для реализации этой задачи необходимо создать оптимальные трудовые условия на новых и уже действующих предприятиях. Возможно, потребуется установление дополнительных государственных гарантий для населения.